НАКАНУНЕ саммита глав государств СНГ, на котором, вероятно, будут приняты решения о будущем облике Содружества, полезно проанализировать ход и итоги интеграции в 'четверке' государств Таможенного союза: Белоруссии, Казахстане, Киргизии и России, поскольку основные проблемы ее реализации в СНГ и Таможенном союзе (ТС) имеют одинаковую природу. Пример решения проблем интеграции в 'четверке' (а вскоре и в 'пятерке') мог бы послужить основой для выработки оптимальной стратегии экономической интеграции новых независимых государств (ННГ), 'подтянуть' экономику до уровня политики.
В 1991-1993 гг., когда еще не набрала скорость 'шоковая терапия' и были сильны фантомные боли былой хозяйственной целостности, все участники СНГ были искренне заинтересованы в реинтеграции и подписали Договор о создании экономического союза. Энтузиазм бывших братских республик существенно поубавился после принятия ряда решений об изменении порядка их кредитования в РФ И перехода на межгосударственные расчеты через корреспондентские счета. Далее действия партнеров по СНГ стали соответствовать популярной поговорке перестроечного времени (помните? ): 'Они делают вид, что нам платят, а мы делаем вид, что работаем'. И с 1994 по 1997 г. правительство РФ инициировало интеграционные решения, а остальные правительства (впрочем, не все) соглашались их реализовывать по этой поговорке.
Казалось, что образование 'четверки' в 1996 г. укажет выход из застоя в интеграции, но после падения товарооборота в ТС в 1997 г. из-за несогласованной налоговой и тарифной политики государств иллюзии относительно активного стремления участников ТС к интеграции рассеиваются. Принято немало полезных решений по таможенному регулированию, но подлинной экономической интеграции пока маловато как в Интеграционном комитете (ИК), так и в Межгосударственном экономическом комитете (МЭК). В ИК не создано за два года ни одной межгосударственной финансово-промышленной группы, в МЭК за пять лет создают третью. Позиция государств (например, Казахстана и Киргизии) нередко выражается в снижении статуса руководителей, делегированных национальными правительствами в межгосударственные органы управления, что далеко не лучшим образом сказывается на интеграции. В обоих органах межгосударственного управления отсутствуют структуры, организующие и развивающие совместную предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов наших государств, хотя на бумаге, казалось бы, созданы все условия для нее и. есть множество предложений по межгосударственным инвестиционным проектам.
Наконец, после провала 'Концепции интеграционного развития СНГ до 2005 года' на саммите. в Москве в марте и острой дискуссии в Кишиневе в октябре прошлого года стало ясно, что кризис назрел и построение экономического союза, запланированное Договором государств СНГ от 24 декабря 1993 г., в этом веке и в ближайшие 10-15 лет не состоится. Оказался проблематичным даже первый шаг к такому союзу создание Зоны свободной торговли (ЗСТ) по соглашению между этими государствами от 15 апреля 1994 г. До сих пор оно не прошло через парламенты половины государств, к тому же не удается снять острые противоречия по изъятиям из режимов ЗСТ.
В сложившихся условиях ЗСТ - это единственно реальная для СНГ перспектива, но экономические интересы России в Азии она обеспечить не сможет. На этапе выхода из кризиса к устойчивому развитию экономике России, несмотря на перебои в темпах интеграции, нужен таможенный и экономический союз хотя бы пяти-шести ННГ.Только он сможет обеспечить необходимые для развития экономики России в XXI веке товарные и потребительские рынки. Но сначала надо разобраться, в чем причины сбоев в интеграции, и сделать правильные выводы. Ничего фатального в этом нет. В 1954-1955 и 1963-1965 гг. Европейский союз пережил серьезные кризисы, но смог их преодолеть, интеграция в Европе продолжается в направлении к федерации. Что мешает нам?
ПРИЧИНЫ СБОЕВ В ИНТЕГРАЦИИХотя в 'четверке', достигнуты более весомые результаты, чем в СНГ (особенно в первые два года образования ТС, 1995-1996 гг.), в целом интеграция в ней остается такой же малоэффективной, как и в СНГ. Количество неисполняемых решений увеличивается, расхождения между позициями правительств государств участников договора растут, согласование позиций министерств и ведомств РФ и других государств по вопросам, определяющим эффективность интеграции, становится все более затруднительным и бесперспективным, товарооборот после бурного роста падает.
Опыт 'четверки' показывает, как сложно переходить от политических деклараций к решению конкретных проблем унификации систем косвенного налогообложения, без чего невозможно завершить формирование ЗСТ. Хотя принципиальное решение четырех президентов по этому вопросу было принято 22 октября 1997 г., его реализация до 2000 г. маловероятна из-за позиции Минфина РФ, только отчасти обоснованной отсутствием контроля за возможным уклонением от налогов при фиктивном реэкспорте. Никаких способов кардинального решения проблемы с 1995 г. Минфин не предлагает, хотя, если бы новый порядок. вводился поэтапно, уже в этом году наши экономики получили бы определенный стимул. Практически любой серьезный экономический вопрос, требующий решения в интересах межгосударственной интеграции, встречает серьезное сопротивление в блоке экономических ведомств правительства России. (Как правило, вопросы экономической интеграции решались в 7-8 министерствах и ведомствах РФ, позиции которых далеко не всегда совпадали.) На такую позицию чутко реагируют правительства Казахстана и Киргизии, тоже не всегда с пользой для интеграции, чему пример односторонний переход Казахстана на международный принцип взимания НДС, что привело фактически к двойному налогообложению.
Причин для сбоев в интеграции много, но основных две. Первая причина заключается в отсутствии рыночной стратегии России по интеграции с государствами СНГ в интересах устойчивого развития ее экономики, в первую очередь на рынках Центрально-азиатского региона. Концепция, подготовленная МЭК, была, по сути, отвергнута как излишне 'административная', но 'рыночной' стратегии, учитывающей реалии сложных процессов, происходящих в переходных экономиках государств СНГ и ТС (с их одновременной интеграцией в систему мировых хозяйственных связей, в том числе в ГАТТ/ВТО и между собой, в субрегиональные союзы, продиктованной транспортными и топливными транзитными интересами этих государств), таковой пока ни в СНГ, ни в ТС нет.
Более того, бывшим правительством, министерствами и ведомствами РФ достаточно ясно демонстрировалась приоритетность атлантической ориентации ее внешнеэкономической политики с пренебрежением к 'второстепенным' рынкам СНГ, за этим направлением внешней торговли закреплялась преимущественно сырьевая направленность. Как следствие партнеры России по ТС тоже заторопились в ВТО. Не все члены правительства, экономисты, предприниматели и промышленники в РФ были согласны с таким подходом. Следует признать, что, как и приватизация по Чубайсу, экономическая политика интеграции того же имени дает отрицательные результаты. Прекрасные в теории и подходящие Европе монетарные схемы на евразийской почве дают совсем иные всходы.
Вторая причина в том, что по сложившейся традиции направление интеграции с СНГ в результате сложных политических комбинаций отдается тем группам представителей постсоветской номенклатуры, которые не отвыкли от политики 'младших братьев' и которым рыночная экономика непонятна и очень не нравится. На телерадиоканале станции 'Мир' нередко звучала новая пословица: 'У того, кто не жалеет о развале СССР, нет сердца, а у того, кто хочет возродить его любой ценой, нет головы'. Последних по-прежнему очень много, и они очень заметны и влиятельны в органах интеграции. Кадровая ломка, начатая президентом России в своем правительстве, была бы очень полезна и для межгосударственной интеграции. Должны прийти из всех ННГ новые люди, 'рыночники' по духу и 'государственники' по опыту, лучше всего, если это будут представители деловых кругов. Они сумеют найти общие интересы не только в транспортировке нефти и газа. Пока же деловые сообщества наших государств никак не участвуют в решении проблем экономической интеграции.
В ЧЕМ ИНТЕРЕСЫ РОССИИ В ЕВРАЗИИ?
Без сомнения, вхождение России в 'качестве полноправного 'рыночного' государства в систему мировых хозяйственных связей чрезвычайно важно, если бы эта система не отвергала Россию в качестве полноправного члена. До сих пор нас душит политика антидемпинговых мер ЕС, а вместо российского варианта плана Маршалла с потоком инвестиций в российскую экономику - в наличии их малый ручеек. За пять лет рыночных реформ в Россию вложено в десятки раз меньше иностранного капитала, чем в коммунистический (! ) Китай, в пять раз меньше, если брать на душу населения, чем в соседний Казахстан.
Очевидно, что возможности у нас для интеграции в мировую экономику пока невелики из-за невысокой конкурентоспособности наших товаров, особенно готовой продукции, и жесткой системы защиты западных рынков, неблагоприятной для российских товаров. Для экспорта на Запад остается топливно-сырьевое направление. Но оно практически подошло к пределу объемов экспорта по мировым ценам, к тому же падаюшим в последнее время, как цена на нефть. В то же время наша обрабатывающая промышленность как в России, так и в странах СНГ находится в состоянии глубокого структурного и финансового кризиса. Финансовый кризис в Азии и недавнее понижение кредитного рейтинга России (до 12-го уровня, такого же, что у Казахстана, Румынии и Парагвая) значительно ухудшили финансовое состояние нашей страны, особенно в сфере долговых обязательств, что подталкивает нас к внимательному рассмотрению проблемы совместных инвестиций.Известно, что продукция обрабатывающей промышленности (в том числе продуктов питания) в структуре мирового экспорта составляет более 80%, а минеральное топливо и сырье - менее 15%, при этом доля России в мировом экспорте составляет немногим больше 1%, в 3-5 раз меньше, чем у Китая. Ясно, что пренебрежение собственной перерабатывающей промышленностью и топливно-сырьевой перекос экономики, как и недооценка рынков СНГ (хотя пока они занимают всего 1/5 объема ее внешней торговли), не позволят России стать сильной. К сожалению, и российский капитал не очень активно идет на Восток, но это можно понять, потому что условия для взаимных инвестиций формируют правительства, а не бизнесмены. Картина 'перекосов' наблюдается и в большинстве государств СНГ, хотя здесь условия и перспективы несколько отличны от российских, особенно в Казахстане, обладающем громадными запасами нефти. Но эту нефть еще надо добыть и выгодно продать, что весьма непросто, поэтому и для Казахстана важно найти решение проблемы глубокой переработки сырья и экспорта готовой продукции, да и занятость населения надо обеспечить, поэтому модель Кувейта при численности населения 15 млн. человек вряд ли подойдет Казахстану. В этом направлении интересы РФ и Казахстана, а также Таджикистана и Туркмении (и даже Узбекистана) при мудрой экономической политике и взаимных компромиссах по проблемам транзита нефти и газа могли бы совпасть. Однако правительство РФ особых усилий в этом направлении не принимало, хотя его надежды на приток иностранных инвестиций с Запада пока не оправдываются. Последняя договоренность президентов России и Казахстана о разделе дна Каспия вселяет определенные надежды на совместную промышленную политику.
В сложившихся условиях в строгом соответствии с законами мирового разделения труда наши экономили расходятся все дальше и объективно! все меньшей становится база для экономической интеграции наших государств. РФ будет продолжать еще долгое время оставаться основным торговым партнером для государств ТС и СНГ, ввозящим, в частности из Казахстана, около 50% добываемых им угля и нефти, 60% импортируемого зерна, около 80% рудного сырья. Но в XXI в. позиции России в Центральной Азии, особенно после введения транскавказского коридора, могут серьезно ослабнуть. Еще недавно сторонники административной реинтеграции в обоснование своей позиции приводили справедливые доводы, что разрыв экономических связей в 1992-1993 гг. стал причиной 50-процентного падения всего ВВП в РФ, потому что в России при большом достатке топлива, никеля, руд и концентратов свинца и цинка, фосфатных и апатитовых руд, калийных солей имеется значительный дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и прочих природных ресурсов, оставшихся за рубежом, в основном в Казахстане, Таджикистане, Киргизии, Туркмении и на Украине. Экономический кризис, паление производства (особенно готовой продукции), нехватка оборотных средств, рыночные цены и потребность в валютных ресурсах и другие факторы, отягощенные налогообложением, делающим гораздо более привлекательной торговлю с дальним, а не ближним зарубежьем, радикально изменили ситуацию. Теперь трансформировались и экономики государств СНГ, став в разной степени 'рыночно-переходными', изменилась их структура в сторону сырьевых отраслей, резко сократилась потребность России в сырье. Более того, сырьевая ориентация делает наши государства конкурентами, а не партнерами. В СНГ за шесть лет реформ добыча газа снизилась в сравнении с уровнем 1990 г. всего на 12%, спад в металлургии составил 48%, в химии и нефтехимии 59%, в машиностроении и металлообработке выпуск продукции сократился в 2, 5 раза (на 250%). Проблемы взаимодополняемости наших экономик нужно решать исходя из стратегических и взаимных интересов на потребительских и производительных рынках товаров, услуг и капиталов, не забывая былую хозяйственную целостность. Реальной перспективой интеграции могут стать общие рынки товаров, услуг и капиталов, единое экономическое пространство, к построению которого подошла 'четверка'.
МОДЕЛИ НАШЕЙ ИНТЕГРАЦИИ
По 'елочной' схеме по парного развития экономических связей между отдельными государствами ТС и СНГ с Россией и ничтожным объемам многосторонних связей наш субрегиональный торговый союз более всего походил бы на Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА), где превалируют связи Канады с США и США с Мексикой при незначительном их объеме между Канадой и Мексикой. Но есть одно существенное различие: Россия не может играть ту же роль торгового лидера, что играет США в отношениях со своими соседями, поскольку наша экономика (и что особенно в этом случае важно обрабатывающая промышленность) лежит в руинах. Поэтому по экономическому смыслу кризисных процессов нам более близка модель послевоенной Европы, выбиравшейся из спада через Общий рынок. Достаточно вспомнить, как резко вырос экспорт ФРГ после образования ЕЭС.Следует отметить, что для РФ в Центральной Азии одинаково неблагоприятны: недальновидная налоговая политика Минфина РФ, делающая более выгодной торговлю с дальним зарубежьем, чем с ближним; политика МВФ в государствах СНГ по их раздельному вовлечению в ВТО и тарифные барьеры ГАТТ/ВТО, на длительную перспективу 'африканизирующие' экономики наших государств при сырьевой ориентации. Товарные рынки готовой продукции в государствах Центральной Азии, особенно машиностроения, в том числе, такие ее традиционно российские секторы, как энергетическое машиностроение, успешно захватываются компаниями из США, Германии, Японии, Швеции. Иными словами, если радикально не перестроить внешнеэкономическую политику РФ, особенно ее структурную составляющую, то это 'принесет невосполнимый ущерб интересам РФ в Евразии, при этом экономическая интеграция (а значит, и политическая) в ТС и СНГ будет бесперспективна. Пока еще не все возможности для исправления положения исчерпаны.
ДОГОВОР О ЕДИНОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ, ПРОСТРАНСТВЕ (ЕЭП)Республика Казахстан просила инициативу в области дальнейшего углубления интеграции и предложила к обсуждению свой вариант Договора о создании единого экономического пространства. Документ чрезвычайно важный и очень объемный. Не имея возможности ознакомить читателя полностью с его содержанием, ограничимся его кратким комментарием. Проект имеет немало недостатков, но преследует цели, которые отвечают интересам России, обеспечению устойчивого развития экономики РФ на новом этапе реформ. Поэтому инициативу Казахстана следует приветствовать и развивать, а недостатки целесообразно устранить встречной инициативой российской стороны. В ней нужно выбрать оптимальную схему совместного перехода экономик этих государств от административно-плановой экономики к свободной рыночной. Нужно строить интеграцию рыночных экономик в единое межгосударственное целостное образование сразу на двух уровнях - макро и микроэкономики. Только после осмысления этих процессов, после возникновения и оформления новых экономических отношений между хозяйствующими субъектами и государствами, их трансформации в деловые обычаи и правила, а затем и в национальные законы можно построить правовое поле единого экономического пространства. Это поле не может быть самоцелью, и его формирование в отрыве от экономики не может решить проблем интеграции.
Выбор тактики совместного перехода к рынку должен отражать подход, при котором конкурентоспособность национального экспорта следует обеспечить как за счет увеличения природных ресурсов и сырья, так и за счет экспорта готовой продукции с глубокой степенью переработки, при увеличении доли технологически емкой продукции. Оптимальный выбор тактики совместного перехода национальных экономик к рынку следует определять по критерию соблюдения экономических (затраты - выгоды) интересов государств, которые в свою очередь определяются выбором модели экономического и социального развития государств на долгосрочную перспектива. Пока такие интересы до конца не определены.
МЕХАНИЗМЫ ИНТЕГРАЦИИ
На основе экономических интересов государств можно и нужно сформулировать их межгосударственный баланс в том таможенном, экономическом и правовом пространстве, в котором государства участники 'четверки' договорились в марте 1996 г. устранить все преграды для свободного обмена. Чтобы выразить такой баланс интересов, целесообразно экономического развития разработать прогноз (программу) совместного экономического развития. Комплексные программы по отдельным направлениям экономической интеграции не требуют парламентских процедур, их проще разработать, согласовать и реализовать. Мы пытались планомерно реализовать этот подход с февраля 1997 г., когда комиссия представителей государств приступила к разработке 'Согласованных принципов структурной перестройки и реформирования национальных экономик'. Они должны были после .широкого обсуждения стать платформой нового межгосударственного экономического соглашения, но, увы, не стали. Вместо этого форсированно стал разрабатываться проект договора о ЕЭП.
Особенности интеграции переходных экономик (в отличие от интеграции рыночных экономик) заключаются в том, что кроме устранения преград интегрируемые государства должны еще и стимулировать процессы интеграции в торговле, финансах и инвестициях, кооперацию в производстве и маркетинге. Для этого нужны комплексные меры как экономического (таможенные, налоговые, торговые и финансовые), так и административного характера (нормативно-законодательные, организационные, регулирования и координации). Весь этот комплекс мер должен быть реализован именно на первом этапе интеграции, на котором одновременно происходят наиболее глубокие рыночные преобразования в национальных экономиках. На этом этапе завершается формирование таможенного союза и создаются основы общего рынка ЕЭП. Поэтому целесообразно рассматривать на средне и долгосрочную перспективу (3-10 лет) только два (а не три) этапа экономической интеграции в ЕЭП: первый -до 2001 г. и второй до 2008 г. Очень важно правильно определить правовую и экономическую суть понятия 'единое экономическое пространство' (иначе впоследствии возникнет много разногласий и противоречий), что без всестороннего и глубокого общественного обсуждения этой проблемы, конечно. Сделать не удастся.
К сожалению, в 'базовом' договоре 'Об углублении интеграции' от 29 марта 1996 г. главная цель была лишь декларирована - создание в перспективе сообщества интегрированных государств. но не показан механизм достижения этой цели, как и механизм формирования ЕЭП. Отсутствие таких правовых и организационных механизмов обусловливает различную трактовку и понимание интеграционной политики и обрекает интеграционные решения органов управления на необязательность исполнения. В условиях отсутствия согласованного баланса экономических интересов интегрируемых государств и отсутствия стимулов для интеграции хозяйствующих субъектов это означает неэффективность и бесперспективность интеграционных усилий. Тут все взаимосвязано. Отсюда такие трудности, какие испытывает Интеграционный комитет при согласовании позиций государств по главным экономическим направлениям: унификации налогообложения, тарифного регулирования, обустройства внешних границ и пр.
Практика требует, чтобы в развитие договора от 29 марта 1996 г. легитимно появился документ достаточно высокого уровня, чтобы можно было обеспечить его выполнение и контроль за ним. Однако должны созреть и условия для его реализации. Сейчас, возможно, более логичным было бы принятие 'Программы совместного развития и перехода к рынку' во исполнение договора от 29 марта, в которой должны присутствовать разделы: 'О согласованной налоговой политике', 'О согласованной структурной экономической политике', 'О принципах согласованной бюджетно-кредитной политики и о мерах по стабилизации обменных курсов национальных валют', 'О развитии производственной и сбытовой кооперации предприятий государств ТС', 'О согласованной инвестиционной политике и развитии межгосударственного лизинга', 'О первоочередном развитии общего аграрного рынка' и другие, которые могли бы быть оформлены и отдельными межгосударственными соглашениями или целевыми комплексными программами. Межгосударственная программа должна быть утверждена советом глав государств с обязательной трансформацией в полном объеме в постановления национальных правительств.
НЕОБХОДИМОСТЬ ГЛУБОКОГО АНАЛИЗА И ОБСУЖДЕНИЯ ПРОБЛЕМ СОЗДАНИЯ ЕЭП
Независимо от формы нужен документ, определяющий стратегию и тактику экономической интеграции на 10 лет. Разработка такого документа требует и воли президентов, и согласованной работы правительств, и (главное! ) участия хозяйствующих субъектов в разработке и экспертизе. Важнее создать документ (пусть пока и не договор) для обязательного воплощения в жизнь, а не для превращения в 'многоуважаемую бумагу'. Принимать же межгосударственные решения, организующие деятельность хозяйствующих субъектов, без участия этих субъектов, не подвергая эти решения тщательной хозяйственной экспертизе, - значит обрекать их на неисполнение.
Опыт Европейского экономического сообщества показывает, как важно опираться в стратегических межгосударственных решениях на волю народов. В свое время 69% европейцев одобрили вступление своих государств в Общий рынок, и при этом 65% считали, что сообщество должно проводить общую политику не только в экономике, но и в обороне. Отсюда и организационный успех сообщества, переходящего уже от Общего рынка к экономическому и валютному союзу. Мы же не только не опираемся на общественное мнение, но прямо пренебрегаем даже мнением отдельных общественных слоев. предпринимателей и профсоюзов, непосредственных участников процессов создания ЕЭП. Уже поэтому надо обязательно привлечь к разработке и обсуждению проектов договора предпринимательскую общественность.
Конечно, европейский опыт (да еще сорокалетней давности) не может быть принят целиком, 'как правило', нами - в Евразии. Однако он требует внимания и творческой переработки, тем более что и ЮНКТАД (конференция 1996 г. в Куала-Лумпуре) настоятельно рекомендовала государствам Азии сочетать силу государственного управления с силой деловых сообществ. Например, для нас очень актуальны проблемы участия субъектов Российской Федерации и их региональных объединений экономического сотрудничества в программах межгосударственной экономической интеграции государств Таможенного союза, а органов, координирующих такую деятельность, пока осуществляемую государствами ТС по отдельности. - нет. Организация этой работы не по силам Интеграционному комитету в его нынешних организационно-структурных рамках. Очевидно, что нам в Таможенном союзе и ЕЭП нужны некоммерческие структуры:
- Межгосударственная торгово-промышленная палата, способная координировать взаимосвязь национальных ТПП и обеспечивать горизонтальные торговые и промышленно-кооперационные связи хозяйствующих субъектов наших государств; - Межгосударственная инвестиционная лига, способная объединить ресурсы коммерческих банков и компаний наших государств в целях реализации крупных межгосударственных программ, например, развития общего аграрного рынка; возрождения текстильной и легкой промышленности в наших государствах; увеличения занятости в отраслях, пострадавших от экономического кризиса; развития общей материально-технологической базы транспортного, энергетического и топливного союзов.
Необходимо создание и других неправительственных организаций. Этим организациям нужно передать часть функций различных (национальных и межгосударственных) органов управления интеграцией и тем самым значительно снизить нагрузку на бюджеты. Пока перечисленные задачи решать некому, несмотря на наличие множества структур при МЭК, Межгосбанке и др.
Для разработки новых подходов к экономической интеграции наших государств следует организовать широкие консультации .и обсуждения с обязательным участием экспертов-практиков. предпринимателей и финансистов, ученых экономистов различных школ и направлений, а не только правительственных чиновников, как сейчас. Целесообразно по проблемам построения Евразийского ЕЭП провести зональные совещания Евразийского экономического форума как филиала Санкт-петербургского экономического форума СНГ. Все наработки этих форумов только усилят будущий договор о ЕЭП, повысят его качество, хотя и сдвинут сроки рассмотрения. Это будет воистину Договор государств и народов, и его утверждение на совете глав государств и в парламентах должно пройти при такой обкатке значительно успешней, чем по обычной схеме. Тогда он сможет стать моделью интеграции для других государств постсоветского пространства.
